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有效銜接兩項制度 確保實現精準脫貧----《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》的一些理解

  打贏脫貧攻堅戰正在全國各地全面部署展開,國務院辦公廳及時轉發了民政部等六部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》(以下簡稱《意見》),是實施農村低保兜底脫貧的制度性保障,是確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口實現脫貧重要舉措。 

  上世紀末,我國完成了以基本解決溫飽為目標的第一輪的大規模的農村扶貧開發計劃(即“八七”扶貧攻堅計劃),絕對貧困人口大幅度減少。進入新世紀,剩余的農村貧困出現了新的特點、反貧困的難度在加大、“八七”時期形成的中國特色開發式扶貧方式的適用性受到不少限制。為了更好地適應當前貧困的特點,拓寬反貧困的措施,中央在連續推出并實施兩個農村扶貧開發綱要的同時,開始探索提出并最終全面實施農村最低生活保障(一下簡稱低保)制度。2002年,黨的十六大指出 “有條件的地方,探索建立農村最低生活保障制度。”2006年,黨的十六屆六中全會提出在全國“逐步建立農村最低生活保障制度”。2007年1月,中央一號文件要求“在全國范圍建立農村最低生活保障制度”。自此,我國形成了以低保和扶貧開發兩大制度為主干的農村扶貧新格局。低保與扶貧開發都是農村扶貧減貧和脫貧工作的基本制度安排,兩項制度各具特點和各自的制度優勢,可以形成政策效應互補、形成幫扶合力,可以整體上提升的農村反貧困效果。 

  我們也應看到,一方面,低保和扶貧開發是兩項不同的制度安排,兩項制度形成的歷史路徑不一,兩項制度有著不同的具體政策目標、不同的政策手段、不同政策適用范圍和條件和不同的政策實施的財權事權主體;另一方面,兩項制度在基層實施和實踐中也面臨類似的各地農村社會環境差異性大、政策執行標準模糊、政策對象精準識別困難、鄉村政策執行能力不足、基礎數據條件缺乏等問題。切實做好低保和扶貧開發兩項制度的分工協調和有效銜接,可以減少因制度不一造成的問題,更可以形成合力提升兩項制度的實施績效。實際上在低保全面實施之后,中央就提出 “實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接”的要求并開展了一些試點工作。2014年、2015年各地民政和扶貧部門開展了兩項制度銜接的信息比對等基礎性工作,積累了兩項制度銜接的實際工作經驗。 

  《意見》充分體現了當前精準扶貧精準脫貧實踐過程中各地的需求,總結了關于低保與扶貧開發政策兩項制度銜接實踐中的各地的試點經驗,有針對性地提出了一系列的實現有效銜接的指導意見。關于兩項制度的關系、學術界和實務部門有許多不同的建議,《意見》在制度銜接的目標定位上,則把重點放在圍繞脫貧攻堅加強部門協作、完善政策措施、健全工作機制、形成制度合力。《意見》具體提出了政策銜接、對象銜接、標準銜接和管理銜接四項重點任務。這四項銜接,有些過去已經不同程度地開展了,比如對象銜接,有些則需要各地進一步提升認識、切實落實。當前的打贏脫貧攻堅戰的許多重大舉措,比如產業發展、培訓教育、社會保障、生態保護,本質上都涉及制度銜接問題。政策銜接應該成為地方政府的常態化、制度化的工作。《意見》由民政部、國務院扶貧辦、中農辦、財政部、國家統計局、中國殘聯聯合提出,也是為地方的兩項制度銜接工作提供組織保障。關于政策銜接的內容,《意見》提出了“應扶盡扶”、“應保盡保”的要求,體現了實事求是、因戶施策、精準幫扶、精準施救的工作原則,避免把兩項制度對立化、割裂化。“應扶盡扶”、“應保盡保”,即對于符合農村低保條件的建檔立卡貧困戶,按規定程序納入低保范圍;對于符合扶貧條件的農村低保家庭,按規定程序納入建檔立卡范圍,并根據不同致貧原因予以精準幫扶。同時,對于不在建檔立卡范圍內的農村低保對象、特困人員,要求各地統籌使用相關扶貧開發政策。這充分體現了黨中央、國務院確保小康社會一個貧困人口也不掉隊的核心原則。關于標準銜接的內容,《意見》提出農村低保標準低于國家扶貧標準的地方,要按照國家扶貧標準綜合確定農村低保指導標準;農村低保標準高于國家扶貧標準的,按照動態調整機制科學調整。這是國家層面對兩個標準關系作出的明確規范,對于做好兩項制度銜接具有重要的指導作用。 

  《意見》在工作要求、職責分工、資金統籌、能力建設和輿論引導方面提出了具體的時限性或操作性要求,但最核心的還是地方政府和有關部門的重視和協調。《意見》提出了一個指導性框架,關鍵仍在于落實,一些核心的問題,比如各地的低保和扶貧的標準條件、具體的人群識別程序仍然需要各地來細化、具體化和落實,各地黨委和政府以及相關部門應該按照《意見》的要求,建立溝通平臺、制定實施方案,力求做到兩項制度銜接的常態化、機制化,形成幫助貧困群體的協調互補的制度合力,進而確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口全部脫貧。 

  (作者為中國農業大學人文與發展學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長、國務院扶貧辦中國扶貧發展中心特聘專家) 

  來源:民政部門戶網站

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